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秦前红:当前司法体制改革五大隐忧
发布日期: 2015-04-29    阅读次数: 1014

按照十八届三中全会和四中全会的部署,司法改革可谓是全面展开。可以预见的是,此次改革将有助于完善司法权力运行机制和司法管理体制。然而,我们在为改革及其可预见的成果欣喜之余,亦应当认识到改革过程中所存在的诸多隐忧。

    
第一大隐忧:在政治正确的桎梏下画地为牢,拒斥现代司法文明的基本规律

    
法制度属于上层建筑的范畴,因而其必然存在强烈的政治属性。但不可否认的是,司法制度当中的诸多构成要素同样具有人类共同性,尤其是在治理技术层面,比如 回避制度、审判公开等。为此,进行司法改革既不能偏离中国特色社会主义法治道路,同样亦需借鉴域外司法经验。十八届四中全会在谈及依法治国应当坚持的原则 时亦指出:借鉴国外法治有益经验,但决不照搬外国法治理念和模式

    
然而在当下的司法改革中,由于不可避免地触及既得利益者的利益,于是一些人或集团便过分强调司法制度的政治属性,不愿或者是不敢越政治正确的雷池半步。以至于在政治正确的桎梏下画地为牢,拒斥现代司法文明的基本规律。

    
例来讲,司法权的独立行使乃是现代司法文明的基本规律之一,因为在司法活动的依据即法律表现为执政者的意志,且司法机构及其人员的安排由执政者掌控的前提 下,司法活动的独立性越高,则司法权的运行越合符司法规律。但本轮司法改革当中的诸多改革方案有意或者无意地避谈司法活动独立这个主题,甚至过分地用 度自信之名来掩饰思想僵化、利益僵化之实。又比如:现有检察体制具有强烈的前苏联痕迹,其已经在实践中表现出诸多弊端,但在已经公布的检察制度改革方案 中也并未对此进行实质性的触动。再比如:在政法委与司法机关的关系层面。政法工作自然需要接受党的领导,但实践中普遍存在的状况是政法委插手具体案件的处 理,对司法活动进行不当的干预。如此一来,非但不能加强党的领导,反而极大地贬损了司法本应具有的权威。为此,对政法委的改革理应成为司法改革的重要组成 部分,但改革进行到现在,与之相关的措施仍然未能出台。

    
第二大隐忧:司法改革闭门造车,不给社会讨论、批判空间

    
革的成功离不开社会的参与。因为制度是共识的固化,制度改革是重新凝聚共识的过程,由此便要求改革者广开言路、保持开放的姿态,从而维持和创造共识。同 时,改革措施的科学性、合理性有赖于社会的讨论与批评,因为真理乃是愈辩愈明的。我国司法改革的基本框架虽已由执政党最高决策层拟就,但由决策向现实转换 的过程亦须汇聚更多的智识。为此,司法改革若欲有效推进,必然要求有效的公众参与。

    
但令人遗憾的是,当下的司法改革在很大程度上 是在闭门造车。中国社科院法学研究所在今年318日发布的《法治蓝皮书》更是指出:“2014年司法改革方案从起草,到论证,甚至到出台,都处于秘而不 宣的状态,各试点法院讳莫如深、避而不谈。很明显的例证便是,一些已经发布数月的司法改革文件依然未能在报刊、互联网等媒介上查阅到全文。

    
们还可以发现,在当前的司法改革中,非但普通民众缺乏讨论和批判的空间,即便是作为改革的直接利害相关者的法官、检察官等群体亦难以参与其中。很多试点法 院、检察院的改革方案也仅是少数人暗箱私议,大多数人只能在惴惴不安中焦虑等待。例如当前进行司法员额制改革,绝大多数身处一线的法官、检察官既未能全面 知晓改革将会往何处去,更难以有效地参与其中。但有限的员额比例无疑关乎其切身利益,在心中无数、前途未卜的境况下,很多人只能在焦虑中等待,或者是选择 离开。近期一些大中城市法官、检察官扎堆离职,其缘由之一便是当下闭门造车式的改革使其失去了既有的预期。诚然,开放讨论固然有可能影响改革的决策,窒碍 改革的有序运行,但一个没有充分民意基础的改革不仅不合乎中国共产党群众路线的传统,而且可能因正当性的缺失,实施起来更加举步维艰。

    
第三大隐忧:司法改革的碎片化,顶层设计沦为部门设计

    
法体制改革本质上是公权力的改革,是司法权的调整乃至重新分配。在司法改革当中,党、政、司法等相关主体作为现行权力格局的一部分,是典型的构成公权力系 统运行的要素。因此,其应当作为改革的对象被纳入顶层设计当中。然而在当前的改革实践中,由于司法体制涉及到的主体诸多,各主体纷纷在其领域内提出改革方 案。如此一来,极易出现一种无序或碎片化的改革倾向。当下进行的司法改革所呈现的景观便是,最高检察院主要设计检察制度的改革,最高法院设计审判制度的改 革,公安部主导警察制度的改革。而作为司法制度核心要素之一的律师制度则暂时没有启动改革的进程。

    
此种碎片化改革的弊病表现为改 革措施琐碎、相互冲突、彼此脱节,同时由于碎片化的改革方案往往局限于某一主体的内部问题,未能涉及改革的整体,因而难以在全局范围内解决整个司法体制中 所存在的问题。此外,在改革碎片化的情况下,难免有一些机构以改革为名,行扩权之实。最终非但难以实现改革的预期目的,甚至会使改革南辕北辙。

    
例来讲,十八届四中全会提出推进以审判为中心的诉讼制度改革,此项措施无疑涉及到公、检、法三机关。因此,最高法院、最高检察院、公安部分别在《关于全面 深化人民法院改革的意见》、《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》、《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》中进行相关的 制度设计。很显然,侦查、起诉、审判作为刑事诉讼三个不同的环节,由三机关分别进行制度设计自有其合理性。但建立以审判为中心的诉讼制度实质上是司法权在 三机关之间的重新配置。因此,若未在三机关之间进行必要的统筹与协调,难免会出现改革措施相互之间的不一致。如最高法院提出:2016年底,推动建立 以审判为中心的诉讼制度,促使侦查、审查起诉活动始终围绕审判程序进行,但最高检察院、公安部若缺失相应的安排,最高法院的愿望难免会落空。

    
第四大隐忧:未经成熟试错即上升为所谓的经验盲目推广

    
错式改革指的是在一定的范围内,按照预设的理论和制度安排进行探索型改革,通俗来讲便是所谓的摸着石头过河。由于此种范式的改革能够在很大程度上减少 改革成本、降低改革风险,因此其成为改革开放以来中国特色社会主义道路探索的重要方法之一。同样,在司法改革中,改革者亦注重试错式改革的运用。中央全面 深化改革领导小组审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》即为一例。但是,我们需要注意的是,试错式改革所获得的经验唯有经由长时间的 检验始得进一步推广。换言之,若未经成熟的试错,便将其上升为所谓的经验而盲目推广,不仅有违试错式改革的初衷与本意,而且极易造成改革局势的混乱、徒增 改革的成本和风险。

    
然而,当下的司法改革似乎未能充分意识到这一点。实践当中尚存在不少未经成熟试错的改革措施,却依然在较大范 围内乃至全国盲目推广。举例来说,去年选取上海、吉林、湖北等七省市作为司法改革试点。今年年初,又将云南、山西、内蒙古等十一个省市自治区纳入第二批司 法改革试点。改革俨然有在全国范围内全面铺开之势,但在经验尚未成熟之际便如此疾风骤雨般地推进改革显然带有盲目性。再举例,最高法院急忙推出的巡回法 庭,其目的到底是为了打破地方主义、推动司法竞争,还是只是为了缓解北京上访压力、扩张最高法院事权并借机扩张机构人员?又比如,最高检察院普遍推行的人 民监督员制度,原本只是为了回应社会对检察院部分案件自侦、自捕、自诉因而缺乏程序正义的质疑,各地的试点方案五花八门,但未及充分总结经验得失的情况 下,此次也搭借司改之春风遽尔出台。

    
第五大隐忧:部分改革措施理论逻辑混乱不清

    
改革措施应当遵循一定的理论逻辑,因为理论逻辑的混乱极易造成该措施在实践中乱象丛生。遗憾的是,此轮改革中的不少措施便存在理论逻辑混乱的问题,具体表现有三:

    
一,改革所涉及的概念意涵未能厘清。比如,司法改革之对象司法体制本身的逻辑意涵是什么?是指与政治体制相关联的司法体制?还是仅指公、检、法相互关 系的司法体制?作为政治体制改革组成部分的司法体制改革,则必须关涉司法权与政党权、立法权、行政权、新闻监督权等诸多权力、权利的关系,因而属于系统 性、结构性改革;作为型塑公、检、法良性互动关系的改革则关系三种权能的配置、权重的调整等。又比如,我国将检察权、审判权均视为司法权,但这两种权力毕 竟又各有不同的属性及运行特点,在进行司法改革时能否用一种方式来解决各自面临的地方化、行政化问题?

    
其二,改革措施未经系统设 计,难以有效融入既有体制。如省以下地方法院、检察院人财物统一管理与人大制度的冲突问题。根据《宪法》规定,法院、检察院由本级人大产生,并对其负责, 受其监督。但在统管后,省以下地方人大与同级法院、检察院之间是否还有负责和监督的关系,还是本级人大与省级人大共同监督负责?此类问题,现有的改革方案 皆欠缺必要的考量。

    
其三,改革措施未经充分论证,措施本身理论逻辑欠融洽。举例来说,中办、国办近日印发的《领导干部干预司法活 动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,其虽有助于排除对司法的不当干扰,但在实施中可能出现的各种困境亦显而易见。因为一旦实施中产生争 议,该规定必然遭遇其自身是否为法律规定或者政策宣示的追问?如果被视为法律规定,其法律效力位阶又如何看待?其与刑法、刑事诉讼法律、法院组织法、检察 院组织法如何协调、整合?是否有比两办发文更好的法治化改革方式?等等。

金牌律师推荐:简 正德律师,西南政法大学法学硕士,法制盛邦律师所高级合伙人、建筑工程房地产部部长,期刊《中国法制》栏目主持人,《广州日报》、广东电视台《百姓与法》 特邀嘉宾,广州仲裁委员会仲裁员,广州温州商会法律顾问,广东省广西商会法律工作委员会主任,简氏广东南海藜涌房裔孙。成功办理过许多大案要案:轰动海内 外的叶成坚杀人案、全国首宗商品房双赔案、中国最大诉讼欺诈案等。经常应邀在各大媒体就法制新闻发表专家说法,中央电视台、新华社、《中国青年报》、《香 港商报》、《南方日报》等上百家媒体报道过其案例事迹,不少代理词入选《中国著名律师辩护词代理词精选》,被媒体盛赞为“创造了多项全国第一的著名律师”。

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